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清朝在“耗羡归公”改革后逐步建立京官养廉银制度，其以地方耗羡为基本财源、户部饭银为结构补充，是清代国家从财政角度对官员低俸制的修复与完善。
雍正时期，户部通过裁革饭银浮费、核定官役养廉等举措，促成饭银“化私为公”，由此衍生的“饭银养廉”成为京员养廉银之滥觞。
乾嘉时期伴随耗羡管控的经制化，清廷借助户部饭银再分配协调国家经制财用与京员养廉公需的利益平衡，京官养廉银体系由是得以扩充。
嘉道以降财政恶化，内嵌于“正赋—耗羡”体制的部院饭银日益积欠，京员养廉无着，养廉银制度渐趋瓦解。
至清末俸制改革，饭银养廉连同清朝由正俸、养廉所组成的二元俸制被重新整合到具有近代文官因素的新的俸禄序列中。
在中国古代俸禄即官员正式薪酬，是供给官吏日常所需、调动其治事理政的物质基础。
成熟而合理的俸禄制度不仅是国家用人行政的重要组成部分，更因关乎国家财政与官僚收入、官场吏治与廉政建设等而具有特殊意义。
清代标榜官清气正之风，厉行“低俸”。而部分官员因俸禄畸轻，或索取陋规、馈送等灰色收入中饱私囊。
雍正朝耗羡改革以归公“火耗”作为养廉银补贴官俸，正俸、养廉自此成为清朝官员最主要的法定收入。围绕养廉银问题，大多数研究均着眼于外官养廉。
有关中央政府官员及京员养廉银研究则相对薄弱。学界普遍认为，雍正帝在耗羡改革后“专心致志于实施地方官之养廉银”，至雍正后期养廉银支发范围方由外官扩及中央官吏。
其中，户部最早于雍正十一年以“饭银”名义发放养廉，其余各部则迟至乾隆年间始陆续核定。
实际上，京官养廉银制度演变极为繁复，诸如饭银与京员养廉之由来、京官养廉银制度建构及其运作、养廉银与京官生计改善等问题，仍有待发掘史料细加考索。
饭银亦称饭食、饭食银，是一项由地方向中央部院衙门缴纳的半公开性规费。耗羡归公后，外官获准提取火耗资助养廉且为数颇丰，京官何以“养廉”却未能提上议程。
户部在此背景下以陋规改革为契机，率先通过清查堂司官及银库饭银，创造性地以“饭银养廉”补贴官吏，促成京官饭银“化私为公”“砥砺廉隅”的俸制改革。
户部职掌财赋，户部饭银作为农曹官吏的一项非正式收入，以钱粮征解、奏销、考成等行政流程中的附加手续费为基本形态，由地方火耗摊征。
由于各款相沿已久，且冠有“公用”之名，清朝官方对此持默许态度。
雍正帝即位后向非法陋规宣战，为响应陋规改革之号召，雍正四年总理户部事务怡亲王允祥与户部堂官查奏本部饭银条款，尝试以核定款项“归公”补助部中官役。
所谓“臣部核算地丁、兵马、盐课奏销、关税季报考核等项，江南等十四司尚有饭食银两，于雍正四年经怡贤亲王查明具奏，行文批解”。
在清查过程中，户部厘定各省藩司、榷关、盐政、漕政衙门等应解饭银款目，规定动用各处耗羡、盈余，每年按数解缴。
同时“酌量司务之繁简，甄别官员之勤惰”，将饭银“均匀派给堂司各官养廉，并十四司纸张、笔墨，书役人等应差、饭食之用”，是为“饭银养廉”。
因资料缺失，有关此次饭银清查与分发情形尚不得而知。雍正十一年，户部再次清查堂司官饭银，重定官役养廉。
据史料记载，饭银养廉实施有年，仍有官吏托名“饭银”索取私赃，大者不乏数千两之盐课陋规，小者有如解部锡斤饭银、地租饭银等。官吏每每私相授受，分成亦参差不均。
例如：江南司：江属山阳等县供应饭银叁百两。黄快丁捐缺请拨饭银壹百贰拾两。江、安二属解京饷、赃罚等银，每万两解饭银贰两，零星小批每张饭银壹至贰两不等。
遇有新荒，另解饭银伍百两。山东司：各省解部饷等项，纸笔饭银自肆至贰拾肆两不等。
两浙盐课书吏饭银叁仟两，考核未解饭银捌百两，考核册籍纸札饭银捌百两。福建灶丁编审饭银叁百陆拾两。
广西司：各省解到铜斤，每百斤由钱法堂书吏饭给银壹分陆厘。办铜各省铜斤饭银内，宝泉局移交饭银贰百两。顺天、保定解运屯豆、芝麻，每批饭银捌两。
广东、福建解运沉降等香饭银贰两。五城钱牙每节饭银叁两陆钱。浙江、江西、山西、河南司：解部地丁钱粮，每万两给本司饭银壹两至壹两贰钱不等。
为革除冗费、澄清吏治，户部从核定饭银应解、应革各款，厘定“饭银养廉”章程等方面，推动堂司官饭银的“化私为公”。
其一，裁革各类违禁饭银，包括江南、陕西、山西等十二清吏司及司务厅所收规费70余项，共计1.2万余两。其二，明定饭银款目，包括额解与非定解之款，刊行各省。
所谓“额解”即定款定额饭银，每年由各省藩司、榷关、盐政、织造等衙门按数批解，共计9.4万两。
其三，分配饭银，划定养廉。饭银款额既定，“各官养廉于是乎出”。户部仍按“司分事务之繁简”，将饭银统筹分发至堂司官、吏役等作为养廉之资。
额解饭银分配方面，户部满汉堂官分银1.72万两，各司司官、笔帖式等273员“分别等差”，分银1.99万两。
其余堂上书办，十四清吏司、两档房等处领催、贴写等930余人分银5.69万两。
非定解饭银则照“多收多分，少收少分”原则，除堂官按每千两分成三百两外，其他官吏按人数酌量发放。若有结余则统一存贮，留作部中公用。
此即学界谈及京官养廉银所普遍提及的“户部养廉”，亦即京员“饭银养廉”之滥觞。
二、银库饭银“归公”与“饭银养廉”合法化户部堂司官“饭银养廉”改革循序渐进，与之并行的是银库饭银“归公”。户部银库作为“天下财赋总汇”，是全国贡赋体系中白银流转的终点。
银库收纳银两之际例有各色陋规，例如为使“库帑不致于有亏”，于正项外多解之“随平”。又如根据解款数额按比抽取，用于补贴库官库役的“饭银”。
再如钱粮批解、收兑过程中的附加使费“掣批”等。种种杂款，不一而足。康熙五十七年，清廷因西北军需浩繁，下令将银库随平改作正项交收，饭银等仍在陋规之列。
雍正帝登极锐意剔厘陋规，命户部革除部库浮费。管部亲王允祥等经过调查后奏称，银库杂费中“随平银两即系从前饭银，今将随平银两作为正项，此外仍要饭银”。
实属叠床架屋。但饭银“乃皇上恩养部内人等”，库中杂费亦需动支此款，势难尽数裁革。“有此饭银，与正项有益而无损。若于饭银之外仍解随平银两，地方官必致加派，有累于民。”
为解此弊，部臣提出减除加派，同时保全库员利益的变通之法，即停解随平、保留饭银。
随后，户部划定银库饭银征解标准，规定凡解部地丁元宝，每千两收取饭银7两，散碎银收取10两。关税、盐课等，元宝亦按每千两缴纳饭银7两，散碎者15两，“永为定额”。
自此，银库饭银从陋规中分离，成为银库官役的合法收入。然而，雍正二年银库陋规裁革因库款亏空又见反复。是年二月，户部查出银库亏空259万余两。
为弥补帑项，允祥等提出将官员赔补与解部杂费充抵相结合的筹补方案。
户部认为，库帑亏空历时久远，一一追索势必经年累月，可一面责令历任堂官、库官按股分赔，一面以银库随平、饭银代为完补。
诚然，户部银库每年入款颇多，随平、饭银等收入不菲。如随平虽无定额，“而一年内必得十万两”，饭银每年所入亦不下三万两。
有鉴于此，户部奏请重新征收随平，“必于原数少加”，再酌量提解饭银，一并收归公用。雍正帝览奏后以此法“上补国课，下全众员”，降旨准行。
此后，户部银库遂逐年以随平、饭银代偿亏空，前者按每千两收银25两，后者仍照7两收取。至雍正八年巨额亏空如数完补，其中以饭银等杂款抵补者更逾十之八九。
亏空既弥，雍正帝特谕：银库随平嗣后统一减半征收，留存公用，饭银仍照旧征解，补贴库官库役。
经此“化私为官”的性质转变，银库饭银由陋规而合法化，并由库员“私费”演变为官吏公费。迨至雍正十一年户部厘整堂司官饭银，三库亦奏准以饭银发放养廉。
其中，三库司员岁支养廉自450两至5000两不等，库使、笔帖式养廉自150两至800两不等，楼军、皂隶等吏役则岁分养廉银一万余两，数额堪称优渥。
总之，雍正时期户部在陋规改革推动下，通过清查冗费、核定养廉等举措，促成饭银“化私为公”，由此衍生的“饭银养廉”亦为京员养廉探索出一条可行性路径。
随着清廷“饬令各衙门将饭银清查，归于公所”，各部院皆以户部为蓝本，查奏饭银、酌定养廉。
如工部于雍正七年、十三年两次清查饭银，将“应革之项严行禁止”，以存留饭银支发养廉。都察院于雍正八年以饭银发放官员饭食、纸张等公费，余银“各分为养赡之需”。
相关饭银“归公”实践不仅使饭银回归其补贴官役办公的本来意义，亦促成清朝以饭银养廉“用助禄糈之不足”的京官俸制改革。
三、“饭银养廉”的局限与困境雍正朝饭银养廉奠定了京员养廉的基本模式，却远非京官养廉银制度的正式面貌。
乾嘉时期随着各衙门养廉银数额不足与分配不均问题日渐凸显，清廷采取“挹彼注兹”之法，通过分拨户部饭银帮贴其他部院。
饭银养廉以各部原有饭银为基础，各衙门多寡本属不一，依此将饭银“分等给与”，官员所得愈加悬殊。略而言之，户部因核销各类经费，饭银为数最优。
工、刑、吏部因分别掌核工程、赃罚、捐纳事宜，饭银养廉亦较宽裕。
相较之下，内阁、军机处、礼部等衙门由于较少对接地方事务，或并无饭银，或数额微少，官员养廉银分成格外拮据。
例如礼部自陋规清查，原有饭银悉数裁革，仅有郭公庄、丰台厂等处地租一二千两“存公备用”，官吏办公掣肘，素称“冰署”。各衙门内部养廉银分配亦非均等，论者对此颇有非议。
例如刑部江苏司饭银除额支外仍有较多盈余，官役可“次第均分”，云南司则尚不敷饭食之用，官员不得不“在家饭后始行进署”以致耽延公务。
又如都察院刑、礼两科饭银仅24两，兵、工两科则可分得数百金，户科更多至一二千金，甚至有官员因觊觎饭银“久久压缺”。
凡此种种，不仅有损官员收入分配公平性，更损害了官僚的切身利益。乾隆初政，屡有京员以养廉“苦乐不均”呈请改制。
如乾隆元年六月雅尔图上折曰：京官俸薄，所得养廉亦未能画一，“多者多分，少者少给，而无者丝毫全无”。应请通查各部饭银，统归一处管理，再按官员等第、职事均匀分派。
倘不敷均分，“正项钱粮每年量入为出，不便动用”，可酌量添补银库平余。
此奏可谓反映出相当一部分京官关于厘定养廉的利益诉求，而其以平余补给养廉之议，则在一定程度上为此后的京员俸制改革埋下伏笔。
未久，乾隆帝颁旨调整京员俸廉，谕曰：“朕临御以来，洞知京员俸禄所入，未足供其日用，今查得户部有平余银两，此项银两在内在外，原存贮以备公事之用者。若即以分给部院办事之人作为养廉，于情理亦为允协。”随令王大臣依各衙门职务繁简、官员多寡酌议养廉。
同时皇帝明确：凡饭银养廉足额者无需加赏，不敷者酌量添给，“其向来并无饭银者酌量给与”，“令其一体沾恩”。八月又下令增发在京文官双俸，并添给旗员空粮。
俸禄改章的信号释放预示清廷以银库平余补助京官养廉的施政主张，而乾隆三年该计划旋遭搁浅。是年初，乾隆帝以“裨益民生”为由，宣谕停止各省平余解部。
有言：平余即系耗羡，解交部库与存贮藩库均为国家公事之需”，若以之就近存贮省库预备荒歉，必能孚惠闾阎。此一恤民善政固然为人称道，却意外导致京官养廉银筹措陷入僵局。
为此，部分衙门主动申明困境，请求增发养廉。四月，刑部以额解饭银“止足十个月之用”，官吏苦况“情实堪悯”，得旨增发养廉2000两。七月，礼部以饭食艰窘，请恩赏银一万两。
皇帝以礼曹事务轻简，赏给银2000两。此后数年间，清廷多番整饬耗羡，无暇兼顾京员养廉。如乾隆七年刑部尚书刘吴龙疏称，在京部院衙门皆有饭银，而户部银库养廉尤为丰厚。
惟内阁、吏部、礼部等衙门未获一体邀恩，请交部酌议。但部议未能带来实质性推进，京员养廉银改革前景仍不明朗。
至乾隆十三年《耗羡章程》出台，此一清代财政史上的创举意味着“耗羡归公”的制度化。
自此，地方耗羡被纳入“取之有定数，用之有定款”的经制化管控，京官养廉银筹措因此压力骤增。
众所周知，《耗羡章程》严格限定了各省耗羡支用及额度，其主要用向之一“报解中央部科饭银”更以“定款定额”的形式将各省报缴部院衙门饭银载入成宪。
从章程所载直省藩司耗羡提取率看，无论耗重耗轻省份，其解部饭银所占本省耗羡总额之比均处于相对较低水准，且由于同一衙门饭银分由多处筹解。
解缴饭银并未给地方带来过多的财政负担。但显而易见的是，饭银彻底的定款定额化从根本上限制了京员养廉的规模扩张。
如此，在“诏糈制禄之典，皆系通计岁入定赋”的前提下，银库平余业已停缴，京员养廉银“在各省存公项下均匀派拨，又属琐屑”。
则清廷以固定章程维持耗羡支销现状，无疑表明其放弃通过筹酌耗羡而为京员养廉预留财政空间。
何以在不侵削国家“经制财用”亦不必新辟财源的情况下实现京员养廉银的经费扩张，成为清朝京官养廉银制度构建的重要着力点。
